有学者表示，有必要……对中央统一领导的具体制度作限缩理解，即它不应当意味着地方各级政府都要无例外地设置与国务院相对应的工作部门，甚至也不意味着地方各级政府须就所有事务都接受国务院同样强度的领导[67]。

但是，德国基本法并未无视自由经济所引发的社会正义问题，其通过一系列的教义学建构，实现着宪法对社会的调控。（2）若某一社会子系统的运转出现问题，政治需要对其加以干预。

对国家建构的过度强调，则可能会挤压社会自治和个体自由的空间。国家与社会不再呈现二元对立，而是具有同质性。参见前引34，Thronrill文，第511页。自引入社会主义观念后，中国宪法更加强调社会本位，强调国家利益、社会利益和个体自由三者的有机统一。例如，在1905年的洛克纳诉纽约州案中，美国联邦最高法院认定，纽约州规定最低工资和最高工时的法律因违反契约自由原则而违宪。

二、中国特色社会主义宪法的功能转型 近代中国的立宪道路虽受西方影响，但因国情与西方不同，最终选择的道路方向也与西方完全不同。习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期，第5页。后者涉及的问题更是超出了行政诉权的范畴，而弥散至包括诉讼定位、诉讼构造以及权利观念等在内的公法整体。

保护规范理论尽管在解释规则上展示出灵活开放，但还是通过对权利基础规范性的强调，来确保通过法解释方法析出个人公法权利的确定性。具有民主正当性的立法者在此被认为拥有冲突调解的特权（Konfliktschlichtungsprärogative）[42]，一般法也被认为是对相互冲突的个人利益予以把握、评价、比较和权衡的核心基准。[41]BVerwGE 89, 69(78). [42]Hartmut Bauer (Fn.12), S.642. [43]Vgl. Hartmut Bauer (Fn.12), S.642. [44]参见陈柏霖：《论行政诉讼中之公法上权利——从德国法与欧盟法影响下观察》，台湾地区元照出版有限公司2014年版，第152页。它们二者之间的关联可具体描述为：主观公权利首先表现为公民在实体法上的请求权，是公民在实体法上相对于国家的法地位。

在私法中，权利与义务相互对应，个人的义务必然会导出他人权利。宪法要求立法者对所有参与者值得保护的法益进行适宜权衡，并通过适宜方式予以处理。

相反，这些制度差异所带来的观念震荡反而激发我们重新思考由其所辐射的核心公法问题。上文所述的主观解释方法到客观解释方法的过渡，体现的正是这种努力。[15]这也是德国法上的相对人理论。[92]相应的，法院对于系争规范是否具有私益保护性的检验，也会动用所有解释原则、方法、规则和推定的集合来最终综合判定。

[38]尽管权利法定的基本观念未变，但主观权利客观法依赖的法治背景在二战后已经发生重大变化。在进入诉的理由具备性阶段，法院对于权利损害的识别趋于严格，其检验标准也会从此前的权利存在受侵害的可能，转向行政行为是否真实的（tatsächlich）侵害原告权利。[84]前注[59]，（2017）最高法行申169号行政裁定书。[66]参见焦小珍诉大连市住房和城乡建设局不履行法定职责案，辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行终320号行政裁定书。

据此，要使保护规范理论获得有效运转，就需对作为其背景的公权理论有更深理解。此外，作为一种整体的公法权利观，主观公权利又不只是影响行政诉权问题，而是对包括实体法和诉讼法在内的整体公法都有统摄。

考虑要求（Gebot der Rücksichtnahme）在建筑法领域被提出后，私益保护性的相对化达至顶点。[86]参见赵宏：《德国行政诉讼制度》，载薛刚凌等：《法治国家与行政诉讼——中国行政诉讼制度基本问题研究》，人民出版社2015年版，第327页。

又因为国家在公法中的义务主要就是践行规范、执行法律，因此，公法权利本质上又是一种要求执行规范的权利（Recht auf Normvollzug），即法律执行请求权（Gesetzesvollziehungsanspruch），或曰规范实现请求权（Normbefolgungsanspruch）[7]。在客观主义模式下，诉权被重新定义为请求法官对诉请的法律基础作出判决的权利。袁秀珍诉南京市规划和自然资源局行政规划纠纷案，江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行终217号行政裁定书。下级法院在其后的审判实践中，也初步摸索出这一理论在相邻权人和举报投诉人案中的基本适用步骤，上述司法努力都值得肯定。上述裁判已说明，与诉讼类型化、诉的利益以及权利救济的必要性等这些德国行政诉讼的重要元素一样，诉的二阶化也正渐次被嵌入我国的诉讼构造。第二，当一般法出现漏洞，即其对第三人保护问题完全未作规定时，法官可借由基本权利的主观化要求，直接通过法律续造创设出第三人的主观公权利。

受害人欲通过向行政机关举报投诉来解决其与加害人之间的民事纠纷，若行政机关未履职或未按其请求履职，举报投诉人又会提起行政诉讼。相应的，掣肘保护规范理论效用发挥的诸项外挂条件也正获得填补。

因为标准的不断放宽，即使受益者并未被限定在有限的、确定的人群范围内，司法实践也同样会肯定规范的主观化要素（subjektive Rechtsdurchsetzung）。[44]相反，如果承认基本权利在此的直接适用性，允许法院在判决中直接诉诸基本权利来提取第三人的公法请求权，就会使国家权力从立法向司法倾斜，由此危及立法在价值冲突上的权衡特权以及司法的功能定位。

个人的法律地位也由这些具体的请求权所塑造和勾勒。法国法上的原告资格标准也因此更近于混沌的思考谜团和未成体系的经验叠加。

而从布勒至阿斯曼，保护规范理论的一处重大转变也在于：导出主观公权利的素材不再只是行政行为的直接根据规范，而是含括基本权利条款在内的公法规范整体，主观公权利成为一种被个别的根据规范分断的，相互孤立的权利也由此得以避免[71]。但因为现代行政手段的日渐多样以及作用效果的不断扩散，上述较为粗放的标准已无法再准确划定个人应受法律保护的公法权利的范围。[39]Vgl. Hartmut Bauer (Fn.12), S.647. [40][日]小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版社2014年版，第144页。[24]Friedrich Schoch, Die Europätisierung des Verwaltungsprozessrechts, in: Eberbard Schmidt-Aßmann/Dieter Sellner, Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, S.516. [25]参见[法]莱昂·狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法制出版社2010年版，第151页。

（一）空转的保护规范与隐匿的主观公权利 保护规范理论始终都与德国法上的另一重要装置——主观公权利紧密相连。其二，解释方法的主观与偏狭。

参见前注[1]，成协中文，第102页。但二阶构造并非与我国行政审判互相隔膜。

这一变化使德国法在建筑法领域的原告判定效果与法国法几无明显差异。在客观评断这些争议前，还需大致回溯和总结这一理论在我国行政审判中的适用与问题。

[68]在此类诉讼中，实体法规范是否赋予受害人要求行政机关介入并为特定行为的公法请求权是判定原告资格的关键。（三）一般法依赖所导致的立法专断？ 针对保护规范的另一重要批评在于，其将个人公法权利的存立完全依赖于客观法规范，完全系于实定法的规范目的。[5] （一）作为法律执行请求权的主观公权利及其判定 在结合了上述要素后，主观公权利被定义为，公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能[6]。[23]这种方法表面上看似乎迎合了诉权扩张的需求，但其适用的直接结果却是法官在诉权判定上几无抓手，因此也就更无法抑制司法臆断的可能。

[81] 但诉权必须从实体请求权中获得基础又并非是对行政诉权的唯一理解。[15]保护规范理论的适用场域也随之转移至第三人保护（Drittschutz）和第三人诉讼（Drittklage）问题。

因此，进行制度改进的首要问题就在于明确诉讼的基本定位，尤其是确保核心功能的纯化。法律权能是权利的形式要素，而个人利益则是其实质要素。

公权利是个人向国家提出请求，其与私权的区别并不在于权利的内容或种类，而在于请求权对象。这两项原则相互联结、相互牵制，使第三人的主观公权利并非完全由立法者所处置，而是同时受到基本权利的效力辐射，并被作为基本权利内容的具体化。

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